李稻葵:个税政治成本最高 对社会公平毫无帮助

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个税是政治成本最高、交易成本最大而对社会公平无助的税种,中国应该破除对个税的迷信,明确公共财政两大基础:一是低税率、宽税基的流转税,辅之以针对个人的消费税免征额,以此促进最终消费的公平性;二是以基金方式广泛持有社会资产,以此获得长期稳定、征收成本低廉的财政收入。

学术界,最不应该讲的就是民主原则,在学术探讨中,当一个少数派,是最幸福的。在个税问题上,我的观点应该属于少数派。我坚持认为,个税不应该成为中国税收体制的支柱,流转税如增值税外加国有基金应该成为公共财政的基础。

在经济学界,尤其是公共财政界,主流的观点似乎是完全相反的。主流观点认为,中国应该将当前主要来源于间接税的财政收入模式,转向西方发达国家那样的直接税,即个人所得税及财产税为主的模式。他们认为,个税可以调节收入分配,增进社会平等。

对于这一观点,我是完全不赞成的。我的论点是,如果稍微研究一下其他国家的实际情况,个税事实上是政治成本最高、交易成本最大而且无助社会公平的税种,包括美国在内的发达国家早已意识到这一点,改革的呼声长期不断,但是由于制度的路径依赖,无法走出泥潭。

个税是政治成本最高的税种

毫无疑问,任何税种的征收都有政治成本,因为税收本身带有强制性,国家往往需要通过强制的手段征税。问题的关键是,如何尽量减少其中的政治成本,也就是说,如何尽量让纳税人心服口服地积极纳税。因此,降低征税的政治成本的核心,应该是政府与纳税人之间形成一个比较直接的、相对默契的潜在契约,那就是,纳税人依法纳税,尽自己的义务;政府反过来给纳税人提供相应的服务。这种服务可以是各种形式的,可以是公共产品的服务,也可以是荣誉上的承认,更可以是直接帮助纳税人解决各种具体困难。

按照这种原则,我们来比较一下个人所得税与针对企业或者各种经济交易的税种的政治成本。个人所得税的纳税人,包括高额纳税人,是个体。这些个体纳税人由于为数众多,很难感受到政府专门为他提供的各种服务。即便是政府提供的义务教育、治安、国防等服务,由于人数众多而产生搭便车的心态,个体纳税人往往感觉不到这种潜在的社会契约的存在。尤其应该注意的是,纳税多的个体纳税人往往是高收入阶层,他们一般很难感觉到由于本人的纳税额高而得到更多的公共服务,相反,由于对相关服务的要求较高,这部分人还往往会游离于医疗、失业救济等公共服务体系之外,这就容易导致个税纳税人对纳税存在极其抗拒的心理。不幸的是,这部分人的政治及社会影响力往往比较大,久而久之,社会稳定的心理基础难以为继。

这也是美国这么一个反复标榜以自由主义精神为建国理念的国家,尽管在很多方面能够成为世界上吸引力首屈一指的移民国,但很多成功人士最后却往往放弃美国国籍的原因所在—他们不堪美国个税的重负。这样的例子比比皆是,包括早年的卓别林(当然其中还有一些政治因素)等名人也不例外。据《华尔街日报》报道,近年有越来越多的亚裔选择放弃美国国籍,原因正是为了躲避越来越沉重的税负和资产申报义务。美国官方出版物《联邦公报》(FederalRegister)则披露,2010年有超过1500人放弃了美国籍。更有甚者,美国前总统小布什在金融危机前宣布一项政策:任何人在放弃美国国籍之后,美国政府在十年内仍然有追究其偷逃个人税收的权利。对于美国而言,个税实际上是一个重大的政治成本,其不仅没有给国家加分,反而令其丢分。

痛恨个税已经成为美国大众文化的一部分。美国人都知道有一个税收自由日,2011年是4月12日,即一个典型的美国人,从2011年1月到4月11日都是给政府打工的,4月12日才开始给自己挣钱。不止一部好莱坞的电影有这样的镜头:总统问一个为国家立了大功的公民有什么要求,回答:“永远不用交个人所得税!”

当今中国的情况是,个税本质上就是工资税,纳税人主要是工薪阶层,高税额、高累进的个税令其怨声载道。中国的个税,尽管仅仅占全国税收总额的6%,但它的政治成本是最高的,超过其他任何一个大税种!回想2011年初,围绕提高个税起征点,全国舆论沸沸扬扬,乃至人大常委会举棋难定,最后一分钟决定再进一步提高起征点,实属罕见!这恰恰反映的是当今中国个税体制的巨大政治运行成本!

相反,我们看一下间接税。间接税是在交易的过程中缴纳的,而交易的过程往往需要政府有力的监管和法律的保护,因此,间接税可以直接和政府提供的法律保护和监管相联系,这就好比农贸市场需要有工商部门的监管,所以农贸市场缴纳一定的摊位费是合理的一样。更重要的是,间接税的缴纳主体主要是企业,对于企业而言,这是与政府天然的联系。依法纳税的大企业,往往会得到政府应有的服务和照顾,这往往是一种良性互动关系。在中国,企业中的“纳税大户”不仅会获得地方政府颁发的锦旗,还会得到政府各方面的帮助,这也是中国经济过去30年蓬勃发展的一个最基本的经验,也就是说,地方政府与企业是一种合作而不是掠夺的关系。未来,如果中国的经济模式能够建立起来的话,这应该是中国模式的一个重要特点。

因此,整体来看,个人所得税的政治成本是最高的,而间接税的政治成本是最低的,甚至可能是负成本。这一点,芝加哥大学保守的经济学家早已承认,CaseyMulligan教授曾经写过一个学术论文,论述为什么美国人走上了个税之路,他说,个税的政治和交易成本高于间接税,这恰恰让美国民众团结起来反对高税率,强迫美国走小政府之路。他也许说得对,但是他没有想到,收不上来税的一个后果是今天的债务危机,而债务危机的成本一点不低。

个税的交易成本是最高的

与间接税相比,个税的交易成本之高毋庸置疑,在各种常见税种中,个税是最高的。个税交易成本高最基本的原因是,社会上每个家庭和个人原本没有自己独立的会计核算体系,绝大部分的家庭不可能天天记账,一般不愿为了记录自己的收入、支出、资产等耗费大量脑筋,而这恰恰是缴纳个税所必需的!与此相反,间接税的缴纳主体是企业,任何稍微正规的企业必须有自己严格的会计、审计等体系,在这个体系之上,附加一点计税、缴税、纳税的功能,边际交易成本基本是零。

这一道理听起来很抽象,但确实是百分之百存在的。笔者在美国生活过近20年,根据我的计算,每一个家庭为了在每年4月15日前报税,至少要划出一个星期的时间,搜集相关的收入支出资料、汇集报表以及做好记录,不仅用以报税,更是准备未来几年之内被美国税务局审查。如果过去一年买卖装修了屋子、买卖了股票、动用了退休金、请了保姆、搬了家、换了工作、从两个以上的州获得了收入,祝贺你,你的报税工作可比没学过高中数学的姚明去学大学线性代数还难!请专业会计吧!即便花钱请会计,你的每一项记录必须完备,要随时备查。我认识的一位大学教授在家里准备了一个大箩筐,他所有出行的收据都往里扔,以便作为个人商业支出抵税。一年下来,多如乱麻,必须花大量精力仔细整理。这不就是公共财政对私生活的粗暴干涉吗?

我曾经估算过,美国家庭用于报税花费的时间,相当于一个家庭非工作闲暇时间的4%,其中损失的社会成本可想而知非常之高。事实上,每年4月16日凌晨,美国很多的大城市都会在邮政广场举办庆祝活动,千百万的家庭会为了终于完成税表而欢呼雀跃。这充分彰显了美国的个税体系是老百姓一个巨大的会计负担。

个税的交易成本,还反映在另一方面:由于个税往往是累进的,因此,社会上生产效率最高的一部分人群,因为要付巨额的税收而工作动力不足。这一点在欧洲非常明显:当地年收入超过一定范围的工作者,50%以上的收入要用于交税,因此,这部分人的基本考虑是,与其加班加点,不如去沙滩度假晒太阳。其工作热情下降,必然带来整个社会创业、创新能力的下降以及就业职位的减少,最后伤及的还是一些中低收入家庭。同时,这种高累进税收的最终成本也是由企业来分担的,因为企业如果不支付更高薪酬的话,这部分人不愿意全力投入工作。

与此相反,间接税是非常简单的,因为间接税很难与每个单位的累计交易量相挂钩,因而是线性的。同时,间接税的税基一般来讲非常大,因为它涉及到社会交易的每个方面,因此,这个税率可以降得比较低,比较平。税基广,税率低,必然带来交易成本的下降,以及无谓损失的下降。

个人所得税实际上达不到增进公平性的作用

人们一般以为,个人所得税可以调节收入分配,因此,公平性很强。这个观点是对个税的巨大误解。

首先,我们来分析一下社会上不平等的核心是什么。社会的不平等,本质是一种主观幸福感的不平等,而主观幸福感的不平等,与收入之间并没有直接的联系,并不一定能说高收入人群的幸福感就高于低收入阶层。比收入更直接与主观幸福联系的,应该是消费,

包括对消费类资产(如豪华别墅)的占有。也就是说,消费多的,即对服务和消费品占有多的群体,幸福感也会上升,这比收入的高低更能说明社会不平等。因此,要增进社会的公平性,最直接的办法应该是调节消费,而不是收入,应该试图使得消费相对均匀。

而在消费领域调节社会差距、减少不平等的办法,可以是对奢侈型的消费增加税收,对于经济型必需品的消费减少税收或者免税收,最好的办法是给每个人一定的免征消费税的上限,上限之外的才缴税,或者就是一个基本的收入补贴。比如说,对于游艇、豪宅、大排量的汽车抽取奢侈税,这在国际上是一个非常普遍并被广泛认可的办法。再比如说,对于食品、非时装类的基本穿着免税,这类政策在美国很多州也已实行。而对于部分的农产品,比如奶制品,甚至可以通过实物补贴的方式对低收入家庭进行补贴,这更是发达国家一个通行的做法。用这种方式调节社会的不平等,比间接的转移支付方式来得更加直接。

也许,在公平性问题上,最需要强调的是,即便我们的目标放在了减少收入差距上,也应该从导致收入差距的根源上做文章。收入差距的根源,往往是社会经济制度和政策出了问题,比如说,一些行业出现了高度垄断,一些部门出现了监管不力,好比在金融行业,由于监管不力,使得一些公司获得了暴利,对这类现象,应该打破垄断或者从监管入手,也应该鼓励年轻人进入这些行业。同时,大家往往忽略的是,金融业虽然看起来收入很高,但其中的很多部门工作时间超长,压力极大,一般是年轻人打拼的职业,一个人在其中的工作生涯是很短的。如果按整个职业生涯的收入或者每小时工作报酬折算,这些部门的绝大部分从业人员与其他行业的差距并不是那么悬殊。而对于石油这样的高垄断行业,更是应该打破垄断、加强监管,从根子上减少收入的差距。

对于竞争性行业的高收入,则不应盲目予以调节;对于知识和技能等后天因素带来的正当的收入差距,更不应盲目予以消灭。收入无非是一种社会符号,消费是最终幸福感的重要因素,如果纯粹按照收入高低论证社会不平等,就好像说时髦的女士喜欢穿与众不同的红衣服而引起关注度的不平等一样,同样按照这个逻辑,对通过正当劳动获得高收入的人群加税,就和对打扮时髦的女士加税一样地荒唐。事实上,收入恰恰是激励年轻人努力学习、努力工作的一种动力。高收入不等于高消费,没有消费的高收入,最后往往又会转换成为储蓄回馈给社会。

西方发达国家早已意识到其个税体制的错误,改革方案层出不穷,但改革举步维艰

学术界以及政策界的很多同仁们无形中以美国或者欧洲发达国家为模板,来讨论个税问题,这实际上是莫大的悲哀,因为美国、欧洲正在不断反思自身这种以个税为支柱的财政体系。

在美国,联邦政府75%的税收来自于个税,过去几十年以来,不断有各种声音强调,应该将税收转向流转税、消费税、包括石油的资源税等,以让美国经济更加具有活力、财政基础更加坚实。此时此刻,美国就有大量的学术界以及公共政策领域的讨论。波士顿大学的著名经济学家劳伦斯-克特里考夫(Laurence Kotlikoff)提出PurpleTax(紫税,不同于共和党与民主党的蓝红色),其核心是15%的销售税外加给每个家庭一个免税的消费额度。更为重要的是,1999年,美国众议院部分议员提出FairTax(公平税),即以23%的销售税完全取代个人所得税。2008年,公平税再次提上议程,今天还在讨论之中,若干州也在酝酿公平税改革。但是,由于路径依赖,由于利益集团的阻隔,这样的改革困难巨大,以至于现在美国的公共财政体系连美国人自己都感到十分无奈。

相比之下,我们的视野应该转向欧美之外的其他国家,像新加坡这样在经济制度上非常精细、极有智慧的国家就值得关注。新加坡的个税税率是非常低、非常平的,其以此吸引了大量人才,同时,新加坡的财政收入一部分来自于长期持有的政府基金的投资回报,这种模式恰恰非常值得我们研究。

总体来看,中国未来的财政体制不应以个税为基础,对个税的迷信应该破除,学术界、政策界也许需要打开视野,解放思想,在根子上把问题认识清楚,而不是在个税起征点等等问题上兜圈子。中国的公共财政基础应该有两个:一是低税率、宽税基的流转税,其中可以考虑给每个公民一个消费税免征额(或退税额),增进消费的公平性;二是国家通过持有一部分国有基金(不同于国有企业)获得的长期稳定的收入。国家可以通过基金的方式被动持有广泛的社会资产,避免国家直接干预和控制企业,以此获得长期的财政基础,也通过这种方式,直接增进社会公平,缓解社会矛盾。